Учитися на помилках: як не треба реформувати електроенергетику

Учитися на помилках: як не треба реформувати електроенергетику

Найяскравіші світові невдачі в науку Україні

Учитися на помилках: як не треба реформувати електроенергетику

Реформа ринку електроенергії, яка стартувала в Україні не вітчизняне ноу-хау. Лібералізація енергетики це глобальна тенденція, яка є одним із важливих елементів структурних перетворень передових економік світу. Сама собою реформа благо. Однак є й побоювання, що в Україні вона буде реалізована «як завжди», тобто виявиться далека від початкової мети, що призведе до небажаних наслідків.

На жаль, такі побоювання не безпідставні. Світова історія реформування енергоринків знає чимало прикладів, коли добрі наміри (активність трейдерів, збільшення обсягів торгів, зниження маржинальності постачальників і, відповідно, цін для споживачів) призводили до зворотних результатів (дефіциту потужності, нестачі інвестицій, зростання цін). Унаслідок чого влада або в процесі міняла концепцію, або упокорювалася з провалом і зовсім відмовлялася від реформування.

Оскільки українська реформа енергоринку тільки починає робити перші практичні кроки, Mind звернувся до експерта з проханням розповісти про найбільш негативний досвід і характерні помилки низки країн на шляху трансформації своїх енергоринків. Данило Бабков, менеджер відділу з аналітичної роботи Дирекції з комерційної діяльності ДТЕК «Енерго», навів приклади найгучніших провалів, відомих світовій електроенергетиці.
   
Що таке відкритість національних енергоринків? До 80—90-х років ХХ століття в багатьох країнах світу електроенергетика з вертикально інтегрованою структурою розглядалася як природна монополія. Тарифи жорстко контролювалися державою. Але в умовах подорожчання палива, слабких темпів модернізації та випереджувального попиту на електроенергію система здавалася малоефективною. Країни почали пошук нових концепцій роботи, де переважав підхід розділення монополій із виокремленням із них компаній, здатних до конкуренції, і надання права доступу до ринку новим виробникам. Сьогодні здебільшого розрізняють 4 моделі (рівні) управління галуззю:

1. Регульована природна монополія. Це стандартна вертикально інтегрована структура, за якої одна компанія завдяки позитивній дії «масштабів виробництва» може забезпечувати споживачів із меншими витратами (цінами)

2. Єдиний покупець (сьогоднішня українська система). У цій моделі конкурують між собою лише виробники. Сфера генерації розділяється на безліч незалежних компаній, які конкурують за постачання електроенергії єдиному державному покупцеві. Проти споживача застосовується та сама монопольна система постачання, як і в першому варіанті

3. Конкуренція на оптовому ринку. Організовується оптовий ринок електроенергії, припиняється регулювання оптових цін, виробники безпосередньо домовляються з постачальниками, які монопольно забезпечують споживачів на своїй території.

4. Конкуренція на оптовому й роздрібному ринках. На додаток до третього варіанта розділ відбувається у сфері розподілу та збуту електроенергії на адресу споживачів. Розподільчі компанії контролюються як природні монополії (за територіями), а на місці однієї збутової компанії з’являється безліч незалежних постачальників. Створюються роздрібні ринки, де спостерігається конкуренція між збутовими компаніями та споживачами, припиняється регулювання роздрібних цін.

Сьогодні ступінь «просунутості» (відкритості) національних енергетичних ринків має такий вигляд:

Горизонтальна шкала вказує на рівень зарегульованості (від 1 до 4 моделі);

вертикальна форма власності енергокомпаній (що вище, то більше приватних гравців).

Каліфорнійський інцидент

Прикладом №1 впровадження нового ринкового середовища й пов’язаних із ним ризиків, мабуть, може слугувати ситуація, що виникла в енергетиці штату Каліфорнія на початку 2000-х років. США мають федеративний устрій, тому там є як штати (вони переважають), які мають високий рівень державного регулювання галузі, так і штати з лібералізованими ринками.

Каліфорнія належить до останніх, тому від 1996 року реалізовувала план дерегуляції енергетичної галузі, подібний до українського. Він полягав у ліквідації «останньої регульованої монополії», як називали в Сполучених Штатах систему енергопостачання, і надання споживачеві можливості вибирати між кількома компаніями-постачальниками.

Насамперед на роздрібному ринку, на якому залишалися регуляторні ціни, комісія розпорядилася знизити вартість електроенергії на 10% і заморозити їх на п’ять років. Однак незабаром після цього один за одним з’явилися чинники, що дали можливість виробникам електроенергії підвищувати ціну в опті:

§  підвищене споживання електроенергії внаслідок аномально жаркого літа (робота кондиціонерів);

§  зниження рівня водності річок для роботи ГЕС (спад виробництва).

Отже, генерувальні компанії (особливо компанія Enron) дістали карт-бланш для роздування цін пропозиції на спотовому ринку. Якщо оптова ціна електроенергії в січні 2000 року була на позначці 5 центів/кВт·год, то вже в липні вона зросла увосьмеро.

Прибуток виробників сягав 350%! Водночас, коли ціну на оптовому ринку спекулятивно завищували, роздрібні ціни продовжували залишатися на фіксованій регуляторній позначці. У кінцевому підсумку комунальні служби (постачальники) просто не можуть викупити в електростанцій електроенергію за спекулятивними цінами й постачити її споживачам.

Почалася криза: штатом пройшла серія віялових вимкнень споживачів, а каліфорнійські енергопостачальні компанії зазнали збитків — приблизно $400 млн. Унаслідок уряд штату ухвалив рішення про припинення процесу реформ, штрафування генерувальних компаній і повернення до регуляторної моделі керування.

Досвід Каліфорнії показав, що ситуація, коли оптовий ринок дерегульований і ціни на ньому волатильні, а на роздрібному ринку є верхня планка щодо ціни, може бути вкрай небезпечною для всіх учасників ринку і споживачів. Головна помилка тут — порушення синхронності переходу до ринкових відносин на оптовому та роздрібному ринку електроенергії.

До речі, сьогодні аналогічна ситуація спостерігається в Україні, коли тариф для населення не прив’язаний до ринкового ціноутворення й не є економічно обґрунтованим. Ми, як побутові споживачі, оплачуємо приблизно 70% реальної вартості тарифу. До запуску нової моделі ринку так званий механізм крос-субсидування має бути ліквідований. В іншому разі це матиме підвищені ризики для роботи ринку.

«Немає країни прекраснішої за Чилі…»

Чилі — одна з перших країн, які запустили процеси трансформації енергетичної галузі через запуск конкурентного оптового й роздрібного ринків (1982 рік). Понад десять років реформу можна було вважати успішною: ціни для споживачів знижувалися, а ефективність виробництва росла завдяки надходженню інвестицій.  У розвитку потужностей перевага надавалася парогазовим установкам, що працюють на дешевому імпортному газі з Аргентини.

Ситуація змінилася 2004 року, коли Аргентина переглянула свою політику щодо експорту газу й підняла ціни. У Чилі будівництво ТЕС на газі тимчасово зупинили, а палива стало бракувати навіть уже наявним станціям. Постачання альтернативної сировини для виробництва електроенергії, як-от: скраплений газ чи вугілля, виявилися дорогими й потребували часу для опрацювання логістики.

Зростання споживання електроенергії, зумовлене подальшим розвитком економіки Чилі, призвело до дефіциту генерувальних потужностей і за законами ринку ціни рушили вгору. Уряд Чилі змушений був змінити концепцію реформ і повернутися до державного регулювання ринку з переходом на двосторонні контракти. Договори й донині укладаються за результатами проведених регулятором конкурсів.

Наявність спотових ринків електроенергії зовсім не гарантувала стійких «сигналів» для модернізації енергетичного комплексу країни загалом. І розвиток генерувальних потужностей у Чилі відбувався завдяки невеликим приватним парогазовим ТЕС, поки природний газ залишався порівняно дешевим.

Ця ситуація говорить про те, що розвиток інфраструктури, насамперед через довгострокове планування ключових напрямів, баланс міжсистемних зв’язків і стимулювання приватних інвестицій мають відстежуватися регулятором, профільним міністерством для введення превентивних заходів у разі кризових ситуацій. 

Аргентина — реформи — 5:0

На початку дев’яностих в Аргентині спостерігалося стрімке економічне зростання, частково завдяки масштабним реформам, орієнтованим на ринкові відносини. Нові віяння не оминули стороною й електроенергетику. Суть аргентинських реформ зводилася до розділення державних монополій — вертикально інтегрованих компаній, подальшої приватизації або передавання активів за договорами концесії. 

Спочатку реформа демонструвала настільки позитивні результати, що вважалася зразковою. За 8 років (1993—2001 роки) генерувальні потужності (газотурбінні установки) зросли на 25%, а оптові ціни впали удвічі. Це за зростання електроспоживання на 7% щороку!

Ситуація змінилася наприкінці 2001 року через різку політичну й економічну кризу в країні. Національна валюта впала втричі щодо долара. А зважаючи на те, що ціни за контрактами з іноземними виробниками були прив’язані до долара, це могло призвести до багаторазового підвищення роздрібних цін для споживачів.

Уряд був змушений реанімувати директивну модель керування, ліквідувавши в такий спосіб конкурентний ринок. Інвестиції в приватну генерацію теж наказали довго жити, на зміну їм була організована державна компанія ENARSA, відповідальна за стратегію розвитку енергетичної галузі.   

Як і в чилійському кейсі, контроль і прогноз енергетичного балансу мають бути відповідальністю державних або незалежних регуляторів. Ступінь надійності/уразливості системи розрахунків і зростання фінансового навантаження на споживача мають моніторитися. І в разі потреби комісія має пропонувати і впроваджувати цільові програми з ліквідації можливих ризиків.         

А що в підсумку? 

У кожній із розглянутих країн перший етап постреформованого положення в галузі відбувався доволі гладко. Жодних катаклізмів на ринку не спостерігалося, і реформи справно виконували свої функції.

Однак у разі виникнення кризової ситуації для її подолання місцеві регулятори вдавалися до стандартного інструменту — відкочення до директивної моделі керування. У кращому разі реформи припинялися на невизначений термін, а концепція переглядалася, підвищувався ступінь «просунутості», у гіршому — на конкурентному ринку ставилася крапка. Уряд доходив висновку, що доцільною може бути тільки модель із єдиним покупцем (яка є сьогодні в Україні).

Кризи, що відбулися в країнах, стали драйвером для вироблення системного підходу до функціонування галузі, і цим сьогодні має скористатися Україна. Основні його постулати ґрунтуються на:

§  Синхронна дерегуляція оптового й роздрібного ринків. Вільні ціни мають діяти як на оптовому, так і на роздрібному ринку електроенергії. Має бути прямий зв’язок між ринками.

§  Популяризація/лікнеп. У разі максимального «дозування» лібералізації, яке й заплановано в Україні, де споживач відіграє ключову роль, може бути корисний досвід штату Пенсильванія. Свого часу Енергетична комісія штату ініціювала спеціальні програми для навчання споживачів вибору альтернативних виробників електроенергії, провела рекламну кампанію, роз’яснила переваги конкурентного вибору виробника електроенергії. 

§  Планування. Створення регулятора, до функцій якого має входити планування комплексного розвитку енергосистеми, зокрема зважаючи на сумісність української моделі ринку з моделями ринків сусідніх країн.